网络视听审查趋严：细说节目内容管理制度
作者：赵芸芸 陈苏
2018年11月23日，微信上一篇题为《紧急辟谣！网传“网络视听节目备案新规”实属无中生有》的文章被“朋友圈”大量转载，针对前一天一些网络媒体发布的“自明年2月起，网络视听节目的备案项目、备案流程、备案规范方面都会有更严格的规定……要求节目制作单位（片方）先进行规划备案后才能进行拍摄、成片要先审核才能上线”等信息，指出其均不属实，相关部门并没有备案方面的后续部署。关于新规的相关消息链接也随即无法点开或被发布者删除。
2018年11月25日，多家网站转载题为《“网上网下一把尺子”网络视听监管新规明年二月实施》的文章，称北京市广播电视局的通知在同行间流传，通知对重点原创网络视听节目（含网络电影、网剧及网络动画）备案做出了新的规定，《每日经济新闻》记者向多位业内人士求证，得以证实新规属实，意味着对台网内容审查的并轨，将于明年二月开始执行。
笔者11月23日看到第一篇报道时，第一反应是，即便具体内容不对，但按照这个趋势出台规定可能迟早会实现，因为在2018年10月31日国家广播电视总局发布的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》（60号文）中，已经体现出台网一把尺的精神，其中第五条特别提到了对网络视听文艺节目内容的严格把控：“五、坚持同一标准、同一尺度，维护广播电视与网络视听节目的健康有序发展。广播与电视、上星频道与地面频道、网上与网下要坚持统筹管理、统一标准。各级广播电视主管部门要探索建立网台联动的有效管理机制，严把文艺节目的内容关、导向关、人员关、片酬关，存在问题的节目，网上网下均不得播出。……”
北京市广播电视局对此也有发声，2018年11月16日，北京市广播电视局官网发布杨烁局长题为《推动首都广播电视事业产业高质量发展是守正创新之道》的文章，文中指出对包括网络平台在内的广播电视行业要“完善审查机制，实行题材规划关口前移、立项创作关口前移、备案审查关口前移，控量提质，杜绝无序创作和无良‘烧钱’。整合行政审批信息化平台，实现一个入口、一个出口，让企业少跑路，让数据多跑路。”
近些年来，对于网络视听节目的管理，也经历了一个渐变的过程，从网站自审自播到登记备案，其间也出台了大量对各类网络视听节目的专门管理规定。本文对我国网络视听节目管理的相关规定，回顾如下：
一、互联网平台自行审查：以2004年《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（39号文）为代表
虽然2004年《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（简称“39号文”）已于2016年6月1日废止，但其内容对于我们研究相关的监管制度却仍有重要意义。“39号文”第四条规定国家对从事信息网络传播视听节目业务实行许可制度，第八条和第二十条对申请《信息网络传播视听节目许可证》的单位要求之一为“有健全的节目内容审查制度、播出管理制度”，并且要求持证单位必须对其播放的节目内容进行审查，并且在第二十六条和二十七条中，分别对未按规定保留播出记录行为和未履行审查职责出现错漏的情形设定了处罚。
从实际实施效果看，因该办法是广电总局发布的，当时的广电总局并非互联网行业的主管部门，所以实际发挥作用有限。“39号文”于2016年6月1日废止后，同时生效的《专网及定向传播视听节目服务管理规定》中，仍然要求从事专网及定向传播视听节目服务的单位要承担内容审核责任，并且规定专网及定向传播视听节目服务单位不得转播、链接、聚合、集成非法广播电视频道节目、非法视听节目网站的节目和未取得内容提供服务许可的单位开办的节目。
二、2008年起，进一步明确互联网平台义务：提示、删除、报告，对内容负责
2007年12月20日，国家广播电影电视总局、信息产业部发布《互联网视听节目服务管理规定》（简称：“56号文”），该规定于2008年1月31日生效。在“39号文”的基础上，明确了：1）第三条规定，国务院广播电影电视主管部门作为互联网视听节目服务的行业主管部门，国务院信息产业主管部门作为互联网行业主管部门，互联网视听节目服务单位及其相关网络运营单位须接受互联网视听节目服务行业主管部门和互联网行业主管部门的管理。2）第二十四条，明确禁止违规播出时政类视听新闻节目，禁止转播、链接、聚合、集成非法的广播电视频道和视听节目网站内容，并设定了相应的处罚；3）第十八条，明确规定了互联网视听节目服务单位比审查更进一步的责任，即对于违规内容，须立即删除、保留记录、履行报告义务，并且将责任穿透到互联网视听节目服务单位主要出资者和经营者，规定主要出资者和经营者也应对播出和上载的视听节目内容负责。
之所以出台上述规定，一方面与“39号文”的实际执行效果不理想有关，另一方面，也是更主要的，就是当时随着互联网技术的发展，已有大量提供互联网视听节目的网站存在，其播放内容涉及方方面面，甚至有一些网站自己办“电视台”，或者将央视等电视节目未经授权转载到互联网平台上，从而出现了在版权保护和内容管理方面的问题。
三、2012年起，陆续分类出台各项有针对性的管理办法
2012年起，相比于此前将网络视听节目作为整体对待，这个阶段，国家广电部门对内容的管理则是考虑针对不同类型的网络视听节目，予以制定具体的内容管控规则，从而尽量消除因新的节目形式出现、相关规定滞后而产生的“灰色地带”。
首先，是针对2012年前后新出现的网络剧、微电影。2012年7月6日，国家广播电影电视总局、国家互联网信息办公室发布《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，对当时新出现的网络视听节目形式予以规范，明确要对其强化准入管理和内容审查，要求制播机构分别取得广播影视行政部门颁发的《广播电视节目制作经营许可证》和相应许可的《信息网络传播视听节目许可证》，并对内容审查人员数量、资质、培训等作出明确规定。同时，还明确规定“凡在广播影视行政部门备案公示，但未取得《电影片公映许可证》、《电视剧发行许可证》的电影和电视剧等，不得在网上播出。”
2014年1月2日，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》，其中进一步明确：1）个人制作并上传的网络剧、微电影等网络视听节目，由转发该节目的互联网视听节目服务单位履行生产制作机构的责任；2）互联网视听节目服务单位不得播出未取得《广播电视节目制作经营许可证》机构制作的网络剧、微电影等网络视听节目。
其次，禁用“劣迹”主创人员，“道德条款”适用于网络视听节目。2014年9月28日，国家新闻出版广播电视总局办公厅《关于加强有关广播电视节目、影视剧和网络视听节目制作传播管理的通知》，明确规定对于存在违法犯罪行为的“劣迹”主创人员，网络视听节目与广播电视节目一样，都不得邀请“劣迹”主创参与制作节目，并暂停播出含有此类人员的节目。
第三，对网络直播的内容管控。2016年9月2日国家新闻出版广电总局发布《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》，其中规定：1）对重大政治、军事、经济、社会、文化、体育等活动、事件的实况进行视音频直播，需具备《信息网络传播视听节目许可证》且许可项目为第一类互联网视听节目服务第五项，对一般社会团体文化活动、体育赛事等组织活动的实况进行视音频直播，须具备《信息网络传播视听节目许可证》且许可项目为第二类互联网视听节目服务第七项，除此之外，均不得通过互联网开展上述所列活动、事件的视音频直播服务，也不得利用网络直播平台(直播间)开办新闻、综艺、体育、访谈、评论等各类视听节目，不得开办视听节目直播频道；2）规定了前两类节目，应分别提前5天和48小时向所在地省级新闻出版广电行政部门备案。
第四，对社交平台传播视听节目的管理。2016年12月16日，国家新闻出版广电总局发布《关于加强微博、微信等网络社交平台传播视听节目管理的通知》，要求未持有《信息网络传播视听节目许可证》的机构和个人使用微博账号、微信公众号等各类社交应用开展互联网视听节目服务，应由网络平台作为该项服务的开办主体，按照视听节目管理的各项要求，对节目内容履行内容把关等各项管理责任，节目范围不得超出平台自身许可证载明的业务范围。该《通知》的颁布，主要是针对当时出现的“为了规避取得《信息网络传播视听节目许可证》，以微博账号、微信公众号等社交媒体传播网络视听节目”现象。
第五，对涉医药类广告网络视听节目的内容监管。2017年7月27日，国家新闻出版广电总局办公厅发布《关于加强网络视听节目领域涉医药广告管理的通知》，要求各互联网视听节目服务单位要担负起主体责任，严格遵守广告管理相关法律法规，对广告和带有广告性质的视听节目，特别是涉及医药产品的广告和节目，严格审核，坚决抵制虚假违法违规广告。
第六，对剪辑、拼接视频，片花、预告片等短视听节目的内容监管。2018年3月16日，国家新闻出版广电总局办公厅出台《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》，通过列举和定性的方式，指明内容、标题、冠名、赞助等方面的禁止行为。该文件的出台，主要是针对当时尚未进入内容审查范围内的“二次创作”作品，虽然其基于已经过审查的内容创作，但是可能包含违法内容，需要防止其通过这种方式变相规避内容审查。
四、关于网络视听节目的“备案制”
实际上，对网络视听节目的“备案”，并非刚出现。早在2014年国家新闻出版广电总局发布《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》，就规定“互联网视听节目服务单位自审自播的网络剧、微电影等网络视听节目，应在上网播出前完成节目信息备案和备案号标注工作。未按要求备案或未标注备案号的节目不得上网播出。”
此外，2016年9月2日国家新闻出版广电总局发布《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》中也规定，通过互联网开展视听节目直播服务的互联网视听节目服务机构，开展重大政治、军事、经济、社会、文化、体育等活动、事件的实况直播前5天，开展一般社会团体文化活动、体育赛事等组织活动的实况直播前48小时，应将拟直播的具体活动相关信息报所在地省级新闻出版广电行政部门备案。
可见，2014年以后，对互联网视听节目，在平台审查的同时，已经开始要求互联网内容平台进行备案，但对于制作单位，则没有备案的要求。尽管北京广电局的新规具体内容尚未公布，但我们相信，未来如果参照与影视剧一致的标准，将会是由制作单位在拍摄前申请立项备案，拍摄完成后进行上线备案（也就是送审），无论具体规则和操作流程如何，大的方向应该是这样。
最后，笔者从实务角度建议，从事网络视听节目制作的单位，尽快自查是否已经取得《广播电视节目制作经营许可证》等相关手续，如尚未办理，尽快办理。根据《广播电视管理条例》（2017年修订）第三十一条和《广播电视节目制作经营管理规定》（2015年修订）第四条、第八条规定，除在京的中央单位及其直属机构需报广电总局审批外，其他机构均向所在地新闻出版广电行政部门申请，经逐级审核后，报省级新闻出版广电行政部门审批。
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