《关于汽车业的反垄断指南》初步解读
叶涵 陈元曦
近日，国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）主编的《2019年反垄断规章和指南汇编》（“《汇编》”）正式出版发售。该书首次发布了国务院反垄断委员会起草的《关于汽车业的反垄断指南》《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》《垄断案件经营者承诺指南》《关于知识产权领域的反垄断指南》4部指南，均对相关反垄断领域具体问题，进行了更为详细的具体的分析，对于未来主管机关的执法和企业合规均有重要指引作用。本文我们将就《关于汽车业的反垄断指南》（“《汽车业指南》”）进行初步解读，对其中的亮点进行介绍。
从以往的反垄断执法情况来看，汽车业一直是反垄断执法的重点领域之一，根据《汇编》，截止2019年11月，汽车业相关的罚款金额累计近25亿元。2016年3月，原反垄断执法机构之一的国家发展和改革委员会发布了《关于汽车业的反垄断指南（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）。近日公布的《汽车业指南》基本保持了《征求意见稿》的框架，并在其基础上进行了进一步完善，根据汽车业的特点和市场情况，完整的规定和说明了相关市场界定、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中审查，以及滥用行政权力等方面的具体反垄断问题。
一、相关市场界定
本次《汽车业指南》对于汽车业相关的商品市场以及地域市场均提出更详细指引。
在相关商品市场的角度，除一般替代性分析之外，《汽车业指南》特别指出了，根据案件实际情况，批发和零售市场可能细分为两个独立市场；另外在售后市场中，售后配件经销市场和售后维修保养市场也可能根据案件情况细分。
在相关地域市场的角度，《汽车业指南》以乘用车为例，建议将乘用车制造市场和乘用车批发市场为国别市场，而零售市场可以根据实际情况界定为省级或地区性市场。此前的《征求意见稿》中没有提到地域市场界定，本次《汽车业指南》对该内容进行了增补。
另外，通常而言，界定相关市场对判断是否具有市场支配地位，从而进一步判断是否存在滥用市场支配地位的行为具有重大影响，对于垄断协议的认定影响较小。但《汽车业指南》强调了在横向或纵向垄断协议竞争评估中，相关市场界定是证明符合法定豁免的必要步骤。
二、垄断协议
垄断协议是汽车业反垄断执法历来的重点，该部分在《反垄断法》基础上，通过列举及排除等方式明确了汽车业的横向、纵向垄断协议行为，以及豁免的适用。其中在纵向垄断协议领域历来存在争议的问题上，给出了进一步的指引。
01 / 推定豁免（安全港）
《汽车业指南》中，为降低行政执法成本和经营者合规成本，首次提出了推定豁免的概念。根据《汽车业指南》，不具有市场显著力量的经营者设置的地域限制和客户限制的若干情形，可以推定适用《反垄断法》第十五条的规定。如果不能适用推定豁免，应再进行是否适用个案豁免的判断。
《汽车业指南》中的推定豁免即为安全港制度，在相关市场上占有30%以下市场份额的经营者有可能被推定为不具有显著市场力量。但是应当注意，推定豁免仅适用于纵向协议而不适用于横向协议。同时，《汽车业指南》特别强调了“市场份额不应被僵化运用”，这实际上是对推定豁免适用的一种保留，如果在个案分析中发现某一纵向协议不符合《反垄断法》第十五条规定，即使经营者的市场份额低于30%，依然有可能认定为构成纵向垄断协议。
02 / 个案豁免
2.1 横向协议
《汽车业指南》认为，下述横向协议通常能够增进效率和促进竞争，有利于增加消费者福利。如果经营者能够在个案中证明存在上述效果，则可以适用个案豁免：
（1）研究与开发协议（特别提到新能源汽车研发与生产中的横向协议）；
（2）专业化协议；
（3）技术标准化协议；
（4）联合生产协议；
（5）联合采购协议。
2.2 纵向协议
《汽车业指南》首先介绍了最常见的汽车业纵向协议，例如 固定经销商利润率和折扣水平，以及对违反建议价经销商取消返利、拒绝供货或提前解除协议。同时，《汽车业指南》对各类具体形式的纵向协议做了分析。
（1）固定转售价和限定最低转售价
以下与固定转售价限定最低价相关的情况，可以主张个案豁免：A．新能源汽车为促进新品上市短期（9个月）内的转售价格限制；B．在汽车供应商与第三人直接达成交易的情况下，仅负责交车、收款等交易环节的经销商相关转售价格限制；C．政府采购中的转售价格限制；D．汽车供应商在电商销售中的转售价格限制。
（2）建议价、指导价和限定最高价
当建议价、指导价或限定最高价因激励或压力被全部或多数经销商、售后服务商等执行时，该等行为可能被认定为纵向垄断协议，具有违法风险。
（3）地域限制和客户限制
地域限制和客户限制一直以来都是争议较多的问题。本次《汽车业指南》通过进一步细化和列举方式对这一问题进行了指引。《汽车业指南》认为可以主张个案豁免的情况包括：
A．约定经销商仅在其营业场所进行经销活动，但不限制该经销商的被动销售，也不限制经销商之间交叉供货；
B．限制经销商对汽车供应商为另一经销商保留的独占地域或专有客户进行主动销售；
C．限制批发商直接向最终用户进行销售；
D．为避免配件被客户用于生产与汽车供应商相同的产品，限制经销商向该类客户销售配件。
与之相对的，一般不能主张豁免的情况包括：
A．限制经销商的被动销售；
B．限制经销商之间交叉供货；
C．限制经销商和维修商向最终用户销售汽车维修服务所需配件。
（4）通过质量担保条款对售后维修服务和配件流通施加间接的纵向限制
该部分，《汽车业指南》主要通过对不合理的纵向限制情形进行列举，来进行指引。不合理的纵向限制包括但不限于：
A．汽车供应商以汽车最终用户将不在保修范围的维修保养工作全部交由授权维修网络完成，作为汽车供应商履行保修责任的条件；
B．对不在质量担保范围的配件，汽车供应商要求汽车经销商、汽车维修商使用原厂配件作为其履行质量担保责任的条件；
C．汽车供应商没有正当理由，限制其维修网络对平行进口车提供售后维修保养服务。
（5） 有关经销商和维修商销售与服务能力的其它纵向限制
汽车供应商通过协议和商务政策等实施的下述纵向限制，有可能被认定为纵向垄断协议。
A. 汽车供应商向经销商或维修商强制搭售其未订购的汽车、售后配件、精品、耗材、修理工具、检测仪器等，有可能导致搭卖品的排他购买义务，因而排除搭卖品市场的竞争；
B. 汽车供应商强制经销商或维修商接受不合理的汽车或售后配件销售目标、库存品种和数量；
C. 汽车供应商强制要求经销商承担以汽车供应商名义开展的广告、车展等宣传推广费用，或强制限定经销商自担费用开展广告宣传的特定方式和特定媒体；
D. 汽车供应商强制要求经销商和维修商只能使用特定有偿设计单位或建筑单位的服务，或强制要求经销商和维修商所需建筑材料、通用设备、信息管理系统和办公设施等只能使用特定品牌、供应商和供应渠道；
E. 汽车供应商限制经销商经营其他供应商的商品；
F. 汽车供应商因经销商或维修商从事促进竞争的行为而拒绝供货或提前解除经销协议。
三、滥用市场支配地位
在滥用市场支配的问题上，单一品牌是否构成独立市场，一直有一定争议。本次《汽车业指南》的意见是，单一品牌内，尤其是品牌汽车售后市场，有可能被认定为具有市场支配地位。
同时具体规定了，汽车供应商不应限制配件供应商生产双标件；不应通过限制配件供应商供应或限制维修商采购等方式限制售后配件的供应与流通；应保证维修技术信息、测试仪器和维修工具的可获得性。
四、经营者集中审查
《汽车业指南》对于经营者集中的影响主要体现在其对相关市场界定方面的具体指引，未来在经营者集中申报的过程中，经营者也应参考《汽车业指南》中对于相关市场界定的细化要求。
五、滥用行政权力排除限制竞争
本部分主要列举了常见的行政机关和具有管理汽车流通事务职能的组织，实施的可能限制经营者从事汽车业务，或限制汽车销售、汽车自由流通等行为或规定。并且着重强调了二手车交易领域存在限制交易地点、限制迁入等行政垄断行为。相关经营者如果在开展业务中，因主管行政机关的类似限制而难以开展业务的情况下，可以考虑通过反垄断法的角度解决相关问题。
综合来看，《汽车业指南》在垄断协议，尤其是纵向垄断协议方面，对于何种行为可能构成垄断协议，何种行为能够豁免，有了深入的说明和引导。很大程度上解决了业内对于汽车业的纵向协议是否违法，以及如何评估其竞争影响方面的争议。我们建议汽车业经营者应尽快根据《汽车业指南》列明的各类涉嫌违法的情形，进行自查及合规，以降低相关违法风险。
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