“优化用电营商环境、提升供电服务水平”——新版《供电营业规则》解读
2024.03.22
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作者：钟静晶、董睿
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来源：新能源与新材料行业委
2024年3月18日，国家发展改革委印发新版《供电营业规则》，自2024年6月1日起施行。这是自1996年10月8日原电力工业部发布《供电营业规则》后的首次修订。
随着我国电力体制改革纵深推进、电力行业技术快速进步，社会经济环境、法律政策环境及供用电业务等都发生了巨大变化，尤其是在构建新型能源体系和新型电力系统的背景下，基于当时经济社会环境所制定的《供电营业规则》已经沿用了近28年，已难以适应和满足供用电领域新形势、新发展的要求。
《供电营业规则》对于供电人的营业工作一直起着极强的指导作用，可以说供电企业的管理制度、业务实施、合同等都围绕《供电营业规则》展开。2015年，国家发展和改革委曾征求意见是否废止《供电营业规则》，但最终还是将《供电营业规则》保留。
本次修订后的《供电营业规则》保持原有框架基本不变，条款新增9条、删减6条，修改61条，共10章110条。对于修订后的《供电营业规则》，我们认为有以下方面值得关注：
（一）强调供用电双方的法律主体地位平等性
1996年版的《供电营业规则》（以下简称“96版《规则》”）施行时，我国的电力体制改革仍处于初步探索期，政企分离的改革在进行中，因此96版《规则》的表述中存在诸多如“批准”“审批”等具有行政管理色彩的用语，整体的规则制定的“刚性”也更强，对于供用电双方可以协商的空间有限。
随着《民法典》的施行，民法典对供电人的强制缔约义务、中止供电的提前通知义务、推行电子合同、强化格式条款的说明义务等规定，都为新《规则》的修订提供了法律基础。
比如新《规则》第二十条、第九十四条中，都将原来规定的供电企业“批复”供电方案调整为供电企业“答复”供电方案。在第八十四条中，将原有的供电企业可以根据具体情况“确定”向用户收取电费的方式，改为了供电企业可以与用户“协商确定”收取电费的方式。
再如新《规则》第四条：“供电企业应当无歧视地向用户提供供电服务并按照电力体制改革的要求和电力市场交易规则履行相应的服务责任”，也体现了保障用户正当权益和主体地位平等的修订思路。
（二）从维护电力用户利益角度增设了特别保护条款
由于电力用户与供电企业在信息获取、专业力量等方面的差异，为充分维护电力用户的利益，增设了特别保护条款，明确要求供电企业不得在供用电合同中擅自增加用户义务、减损用户权利，对普通电力用户权益给予突出保障。比如第七十五条明确规定，供电企业不得违反国家有关规定向用户收取电能计量装置费用要求，取消了收取电费保证金和电能计量装置费用的收费要求，也减轻了用户的负担。
再如，96版《规则》在计费电能表发生故障时，仅在不可抗力的情况下供电企业才负责更换电表，而新《规则》则依据公平原则，以电表损坏原因和主体责任平等区分，用户只有在因自身原因导致电表损坏的情况下才需要承担责任，其余情况应当由供电企业负责换表且不能收取费用。
类似的条款在第八十三条缩短校验电表周期、校验电表异议时的鉴定等方面都对供电企业提出了更严格的要求和约束。
（三）理顺了供用电合同的变更和解除的要求与现行法律法规的关系，对违约责任的设定预留弹性处理空间
以新《规则》九十六条为例：“供用电合同的变更或解除，应当依法进行，因国家法律法规或政策变化，影响用电合同主要内容时，应当根据调整后的国家法律法规或政策执行”。而96版《规则》则以列举的形式规定了允许解除或变更合同的情形。由此可以看出，新《规则》的思路是明确强调将供用电合同置于《民法典》的范畴内。换言之，供用电合同的变更、解除的事由，可以由双方约定，也可以依据《民法典》的规定的法定解除事由行使解除权，留给双方的空间更大。当然，从争议解决的角度，在供用电合同中如何约定变更、解除事由，如何在履行过程中行使法定解除权，诉讼如何举证等问题，都是摆在各方面前新的课题。
从违约责任的设定来讲，新《规则》第一百条规定了用户逾期支付电费的违约金的计算标准，同时也规定“双方另有约定的除外”，删除了“电费违约金不足1元者按1元收取的规定，全面实行据实结算。结束了电费违约金“反向抹零”的规定。结合第一百零二条的规定“供电企业与用户签订的供用电合同相关违约责任条款，不得超出本规则规定的违约责任限度，不得擅自增加用户义务，减损用户权利”。也即供电企业仅能在《规则》规定范围内约定更低限度的违约责任。
此外，值得讨论的是，新《规则》规定的逾期支付电费的违约金的计算标准并未有实质性的修改。司法实践中，用电人往往会请求法院调低逾期违约金，部分法院也认为《规则》或者供用电合同约定的其他用户欠费，应当按照欠费总额的千分之二或者千分之三的违约金标准过高并对违约金进行调整。但供用电合同关系具有公共事业服务领域的特殊性，新《规则》规定的违约金上限标准本身具有其合理性（亦可理解为存在一定的惩罚性质），如果在此基础上法院仍要求供电人对违约金的合理性承担举证责任，我们认为这对于供电人而言属于过分苛责。
除了上述所提到的新《规则》与《民法典》的衔接，新《规则》也充分考虑了《破产法》《反垄断法》《电力监管条例》《优化营商环境条例》等与供电营业相关的法律法规，系统性地修订了相关条款，实现新《规则》与其他法律法规的衔接。
在我国颁布《优化营商环境条例》的背景下，2020年，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于全面提升“获得电力”服务水平 持续优化用电营商环境的意见》要求进一步压减办电时间、简化办电流程、降低办电成本、提高供电可靠性，全面提升“获得电力”服务水平，持续改善用电营商环境。本次新《规则》对用电营商环境优化的创新经验进行了系统性总结，可以起到巩固“获得电力”成果的作用，能够解决近年来供电营业管理实践中出现的部分矛盾和问题。
一方面，新《规则》简化或优化了办电业务流程，压缩了办电时限，压减用电报装业务办理时间和环节、精简申请材料，推广全流程线上办理。删除了供电工程贴费等已明确取消的供电企业垄断性服务收费项目有关内容。
另一方面，新《规则》第五条新增了信息公开的要求，供电企业按照国家信息公开有关规定，主动公开供用电相关的政策制度、服务标准等，提高工作透明度，强化了供电企业的信息公开义务。
（一）修改和规范中止供电处置流程
在笔者处理的供用电合同相关纠纷中，中止供电一直是供用电双方争议最大的领域，尤其是在涉及拖欠电费、实施有序用电等过程中，供电企业在操作层面也存在一定的困扰。
中止供电的情形方面，新《规则》规范了供电企业可中止供电情形，第六十九条删除原须经“批准”方可中止供电的八种情况，修改为可以“按照规定的程序”中止供电的八种情况”，并明晰违反有序用电有关规定拒不改正的可以中止供电，取代了原有的“计划用电”的表述，结合《电力负荷管理办法》等规定，供电企业未来在执行电力负荷管理措施时，依据将更加充分，也可以一定程度上降低执行负荷管理措施的难度。
中止供电和恢复供电方面，新《规则》第六十七条简化了供电企业内部的批准流程，并明晰了停止供电程序。第七十二条对恢复供电的时间要求大幅缩短，从原来规定的三日内恢复限电，缩短为二十四小时内恢复供电。从提升供电质量和可靠性水平方面，对供电企业的运维检修和电能质量管理水平提出了更严格的要求。
（二）规范窃电查处的管理
在笔者为供电企业提供服务经历中，窃电行为引发的民事诉讼、安全事故等并不少见，争议点往往在如何查实用户窃电量方面。新《规则》第一百零五条结合了电能计量采集技术进步的现实情况，明确了窃电量的确定以查实为优先，无法查实才按规则进行估算的原则，并增加了“绕越供电企业电能计量装置用电的”这一现实常见情形，有助于供电企业维护供电安全和保护国有资产。同时，第一百零四条将窃电用户承担违约使用电费的标准，由固定的三倍调整为不高于补交电费的三倍，具体倍数可由供用电合同约定，有利于供电企业可以根据违约具体情形、性质等因素，合理约定违约责任。
（三）明确了发生用电事故后的处理程序
新《规则》第六十五条明确了用户发生用电事故的处理程序，其中变化最大的是，用户发生用电事故，应当直接按法律法规规定向地方政府有关部门报告，发生六种特殊情形，需要同时告知供电企业。供电企业的责任为“协助有关部门开展调查”。从供用电关系角度出发，厘清了政府、用户、供电企业各方的责任。
近年来，随着电动汽车充电需求量的增长、极端天气导致的防洪防涝要求以及负荷管理要求的细化，都对提高供电服务水平提出了更高要求。
在接电成本方面，新《规则》将单相供电的用户用电设备总容量提升至12千瓦，用户用电设备总容量160千瓦以下的，可以采用低压三相制供电，由于该系统的结构相对简单，设备和线路的投资成本较低，从实处降低了用户接电成本，同时兼顾了安全性与经济性。
在新建居住区的供电方式方面，新《规则》新增的第十三条规定，要求新建居住区的供电方式需要符合国家政策要求及技术标准，并按照一户一表的标准进行建设，并且新《规则》响应了《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》文件要求，新建居住区的固定车位应当按照规定建设充电基础设施或预留安装条件，满足直接装表接电要求。
在新建高层住宅的安全用电方面，新《规则》要求高层小区一级负荷（如电梯、应急照明、消防设施）应当采用双重电源供电；特级负荷除双重电源供电外，还应增设应急电源供电。此外，国内近年来极端天气影响下居民小区遭遇洪涝导致大面积停电的风险增加，新《规则》对于新建居民小区合理规划确定配用电设施位置，满足防洪防涝、设置应急移动电源接口等提出明确的要求。
综上所述，本次新《规则》从依法依规、问题导向、公平公正、与时俱进的原则出发，为优化用电营商环境、提升供电服务水平方面提供了制度基础。
我们同时也注意到，《电力法》《电力供应与使用条例》尚未完成修订，而新《规则》作为《电力法》应用最为广泛、使用频率最高的配套规章制度之一已经公布，我们理解，新《规则》在修订时已经考虑到了新型电力系统建设和全国统一电力市场建设的因素，并预留了弹性空间。
站在供电企业角度，供电企业将迎来对管理制度、办电流程、合同文本等一系列的调整优化工作，以配合新《规则》的落地实施。
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