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引言

自2021年首次将“实施城市更新行动”写入全国两会政府工作报告以来，“城市更新”连续四年均未缺席，其表述也从2022年的“有序推进城市更新”，发展为今年的“稳步实施城市更新行动”，说明我国的城市更新经过数年的有序发展，开始步入了稳步实施阶段，将作为我国推进新型城镇化的一项长久战略稳步实施。

2024年3月5日，全国两会政府工作报告指出要“稳步实施城市更新行动”。对于城市更新如何“稳步实施”，在2024年3月9日的记者会上，住建部部长倪虹指出，一是要通过“城市体检”找到城市更新要重点解决的问题，二是要重点解决民生工程、“里子”工程和安全工程。

两会政府工作报告以及住建部部长的解答，将会是今年我国各省市如何“稳步实施城市更新行动”的指南。本文将对政府工作报告中的城市更新相关内容作简要解读，并对我国城市更新的发展提出一些想法。

*本文为k8凯发天生赢家·一触即发不动产“城市更新系列”专业文章第1篇

一、历年政府报告中的“城市更新”

二、城市体检和城市更新一体化推进

2024年3月9日，住建部部长在记者会上表示，稳步实施城市更新行动，要抓城市体检，找准问题。城市体检要坚持两个导向，一是问题导向，从住房开始，到小区、到社区、到城区，去找人民群众身边的“急难愁盼”，二是目标导向，去查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，体检找出来的问题，就是城市更新要重点解决的问题，也是城市更新规划设计的着眼点。

对于“城市体检”，住建部在2023年7月5日发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）中指出，扎实有序推进实施城市更新行动，要坚持城市体检先行，建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

2023年11月29日，住建部发布《关于全面开展城市体检工作的指导意见》，在全国地级及以上城市全面开展城市体检工作，要求坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区（社区）、街区、城区（城市），找出群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题；坚持目标导向，把城市作为“有机生命体”，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项；强化结果运用，把城市体检发现的问题作为城市更新的重点，聚焦解决群众急难愁盼问题和补齐城市建设发展短板弱项，有针对性地开展城市更新，整治体检发现的问题，建立健全“发现问题-解决问题-巩固提升”的城市体检工作机制。

因此，在2024年，各地住建部门开展城市体检是工作的重点，城市体检的结果将作为各地后续实施城市更新的重要参考。

三、严格限制大拆大建式城市更新

2021年8月30日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），针对有些地方城市更新实施过程中出现的过度房地产化、大拆大建的开发建设方式，划定了“2255”底线，即城市更新单元内拆除面积不大于现状的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

2023年7月5日，住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）第五条明确了城市更新的底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。

实施城市更新过程中防止大拆大建的目的，在于遏制有些地方“借城市更新之名，行房地产开发之实”，在城市更新中搞大拆大建，变相地抬高了房价，不仅没有提升了当地居民的生活品质，反而增加了当地居民的生活成本，产生了新的城市问题，与城市更新的价值取向背道而驰，因此大拆大建式的伪城市更新必须要予以禁止。

四、城市更新的工作重点

根据今年两会政府报告，城市更新的工作重点为，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市。

（一）“平急两用”公共基础设施建设

所谓“平急两用”，是指平时用作旅游、康养等，重大公共事件突发时立即转换为隔离收治设施，将“平急两用”理念融入城市整体规划，建设改造一批“平急两用”的民宿和酒店、储备一批单体大型方舱医院、升级一批应急医疗服务点。

2023年4月28日召开的中央政治局会议指出，要推进“平急两用”公共基础设施建设，通过拓展居住功能，提高疫情防控相关建设项目的利用效率。

2023年7月14日，国务院常务会议审议通过了《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，指出鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。
2023年7月24日召开的中央政治局会议指出，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。

2023年12月召开的中央经济工作会议明确，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。

“平急两用”公共基础设施建设，一方面是为了改造并充分利用疫情期间建造的方舱医院，另一方面是为了利用好闲置的基础设施为将来可能发生的重大公共事件做好准备，本质上还是通过盘活闲置设施，提高利用效率，是城市更新的工作重点之一。

（二）城中村改造

如前文所述，城中村改造作为“三大工程”之一，在去年的中央政治局会议和中央经济会议中被反复提及。

2023年7月21日，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，指出要采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准有力有序推进城中村改造，切实消除安全风险，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，促进产业转型升级，推进以人为核心的新型城镇化，推动超大特大城市加快转变发展方式，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。

城中村改造一直是近年来城市更新的重点工作之一，但前些年的城中村改造基本是以拆除新建为主，即政府负责拆迁安置，企业进行房地产开发。但在目前防止大拆大建的政策背景下，大规模拆除新建项目必然会大幅度减少，更多的城中村改造项目将通过“拆整结合”的方式实施，有机更新和微更新将会成为城中村改造的主流。

同时，在通过城中村改造实施城市更新的过程中，要与保障性住房建设相结合，城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建设规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。

（三）完善地下管网，老旧小区改造及无障碍、适老化设施建设

目前我国城市供水管道达110.3万公里，排水管网长度91.35万公里，天然气管道长度98.04万公里，供热管道长度49.34万公里，合计近350万公里。其中建成20年以上的各类管网超过80万公里，而且电力、通信等管线的提质改造也是迫在眉睫，安全与效能问题尤其突出。
住建部指出，我国将会大力推进城市地下管网改造（每年10万公里以上），实施城市排水防涝能力提升工程，深入推进城市生命线安全工程建设。

此外，超大特大城市的老旧小区普遍未安装电梯、停车位严重欠缺等情况，多数未建设无障碍、适老化的设施，严重影响了城镇老旧小区居民，尤其是老年人的日常生活，因此，两会政府报告中将这些问题的解决作为城市更新的重点工作之一，通过老旧小区的微改造，提高居民生活的便利性，使得城市更为宜居。

五、展望

城市更新并不是一个新的概念，而是一个永续不断的过程，城市更新在城市产生的那一刻即相伴而生，也将伴随着城市发展的始终。城市发展阶段的不同，城市文化的不同，城市更新的重点也有所不同。

我国前期的城市更新，是为了缓解建设用地紧张的城市发展困境，所采用的也是大拆大建的房地产开发模式。在中央三令五申防止大拆大建后，我国城市更新经过多年的有序发展，积累了很多的经验和教训，有些地方也初步建立了配套的政策和制度，具备了在全国范围内全面开展城市更新的条件，自此我国城市更新开始进入稳步实施的新阶段。

后续的城市更新，将会呈现两个主要的特征，一是城市更新的关注重点，将不仅仅是物质层面的、拆旧建新式的更新，而是会与城市文化、历史传承相结合，在提高城市居民生活环境和生活水平、提高资产利用效率的同时，更关注城市长期的综合发展、满足城市居民更高水平的消费需求；二是城市更新的主角，将会从前期的政府主导，转变为政府、投资人、民众共同参与，如何平衡好三者的需求，如何达成共识和共赢，如何形成三者共同参与的有效机制，是城市更新是否成功的关键。

在房地产投资疲软，基础设施建设投资逐渐饱和的情况下，城市更新必然是未来中国经济增长新的引擎，城市更新项目的投资、建设和运营，也将成为不动产领域新的热点。