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人工智能与数字经济系列 | 《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》解读

2024.01.04 | 作者：时萧楠、龙书培 | 来源：人工智能与数字经济行业委

2023年12月22日国家新闻出版署发布了《网络游戏管理办法》（草案征求意见稿）（以下简称“《游戏管理办法》草案”或者“草案”），发布当日引起行业以及各界关注，次日，国家新闻出版署专门发文进行回应，表示该草案旨在促进行业繁荣健康发展。

我国网络游戏相关监管的法律文件，自2019年7月10日文化和旅游部正式废止中国第一部专门针对游戏产业的部门规章《网络游戏管理暂行办法》，相关管理职责交由国家新闻出版署负责之后，一直未予出台，网络游戏监管处于空白阶段。本次征求意见稿是国家新闻出版署承担网络游戏管理职责后首次就网络游戏出版/运营整体性法律文件的意见征集。

本次《游戏管理办法》草案共八章六十四条，从网络游戏出版经营单位的设立与管理、网络游戏的出版经营、未成年人保护、监督管理、保障与奖励、法律责任等方面进行了规定。我国对网络游戏的监管自2010年文化部出台的《网络游戏管理暂行办法》后一直保持着统一的监管思路，本次的草案也是在近年网络游戏的统一监管思路下发布的，因此本文试图从网络游戏的监管思路沿革与实务的角度对《游戏管理办法》草案与之前监管存在区别的内容进行解读。

一、网络游戏资质准入

目前如果出版运营网络游戏需要获得如下资质：

网络游戏出版：出版网络游戏的主体需要根据《网络出版服务管理规定》第七条，取得国家新闻出版署颁发的《网络出版服务许可证》，同时根据《网络出版服务许可证》就网络游戏获得游戏版号。但由于实践中《网络出版服务许可证》以及游戏版号难以获得，因此网络游戏公司多是通过与拥有相关资质的公司合作/授权出版运营网络游戏。

网络游戏运营：需要获得包含“游戏”的《网络文化经营许可证》（以下称“文网文”），但文网文是由文化部门负责颁发，在2019年《网络游戏管理暂行办法》废止后，文网文明确不再需要获得。

而在本次《游戏管理办法》草案中，根据第六条、第七条、第八条、第九条、第十一条、第十二条、第十四条、第二十一条，无论是网络游戏出版还是网络游戏运营，皆需要获得《网络出版服务许可证》，同时不允许通过合作/授权（套号）的方式获得游戏版号。

1、网络游戏出版与运营需要分别取得相应《网络出版服务许可证》：

网络游戏出版：取得含有网络游戏出版业务范围的《网络出版服务许可证》。

网络游戏运营：含有网络游戏运营、网络游戏币发放和交易服务等的网络游戏经营活动，应当取得含有网络游戏经营业务范围的《网络出版服务许可证》。

根据目前草案第六十二条，“网络游戏运营单位为其他运营企业的网络游戏产品提供用户系统、收费系统、程序下载及宣传推广等服务，并参与网络游戏运营收益分成，属于联合运营行为，应当承担相应责任”，目前以“联运”形式提供服务的，包括应用商店、手机硬件厂商、网络平台等，均构成“网络游戏运营单位”，那么就需要获得《网络出版服务许可证》。这将导致目前大量以联运名义参与到网络游戏的主体，虽然目前并不需要取得《网络出版服务许可证》，但一旦草案该条通过将需要获得《网络出版服务许可证》，这将对游戏行业产生重大影响，还需要等待《游戏管理办法》正式出台时进一步明确联运方与网络游戏运营方之间的关系。

2、网络游戏运营主体资质审批时间的延长

2019年前，作为网络游戏运营主体的资质文件——文网文的获得仅需要省级文化行政部门收到申请之日起20日内做出批准或不批准决定，而根据《游戏管理办法》草案，申请网络游戏运营主体所需《网络出版服务许可证》则需要向所在地省级出版主管部门提出申请，经审核同意后，报国家出版主管部门审批。国家出版主管部门应当自受理申请之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。不批准的，应当说明理由。

这一审核时间明显比之前要长，行业也纷纷期待正式版本出台时可以缩短相关政府的审核时间。

3、网络游戏运营业务（网络游戏运营、网络游戏币发放和交易服务等网络游戏经营活动）的《网络出版服务许可证》的申请，与之前网络游戏的文网文的申请条件基本保持一致，但增加了“相关服务器和存储设备必须存放在中华人民共和国境内”，这也是在我国个人信息保护、数据出境等相关监管不断加强的背景下增加的要求；同时需要提供包括内容审校制度在内的相关证明材料以确保申请者具备内容审校能力。

4、明确不得买卖套用版号的要求

在此之前我国《网络出版服务许可证》、网络游戏版号获得困难，导致很多等待上市的网络游戏都采取迂回战术，通过与有资质，且有囤积游戏版号的公司合作，或者从其处获得授权，这实际上导致了监管部门审批的网络游戏与真实上架的网络游戏存在非常大的差异，因此本次草案明确禁止套用版号行为。

5、明确公测、内测需要办理版号

目前待上市的网络游戏还有存在通过公测、内测的方式迂回上架游戏产品的，但通过公测/内测绕过版号办理的行为同样存在未经监管审核上架网络游戏产品的问题，因此本次草案明确规定只要公开可以注册登录/向用户收费/通过广告等获得收益/其他，满足一个条件，既不符合技术测试，需要获得游戏版号后才可以上架。同时本次草案进一步明确“技术测试”是指面向非特定公众开放网络游戏内容，对游戏性能、缺陷以及服务器负载等进行多方面测试的行为。因此如果是向公众开放注册登录的测试将不能适用“技术测试”，需要获得相关资质之后才可以上架。

6、版号获得后一年内应当组织网络游戏出版运营

如前述，由于实践中存在大量囤积版号提供第三方套号的公司，因此为避免该类行为，本次草案要求获得版号应当一年内组织网络游戏出版运营。

7、网络游戏出版经营单位应当向省级主管部门提交年度报告。

《游戏管理办法》草案要求网络游戏出版经营单位向省级主管部门提交年度报告，书面报告内容包括本年度有关网络游戏管理政策法律执行情况、奖惩情况，网络游戏出版、运营的绩效情况，网络游戏币发放和交易的情况，内部管理情况等。

8、对国产小程序网络游戏的管理放宽

《游戏管理办法》草案“对无故事情节、玩法简单、无充值消费的国产小程序网络游戏的管理，由国家出版主管部门根据《出版管理条例》及本办法的原则另行规定”，使得国产小程序的监管放宽。

二、网络游戏运营

1、不得设置每日登录、首次充值、连续充值等诱导性奖励

目前《游戏管理办法》草案争议最大的规定之一就是游戏运营过程中不得设置每日登录等诱导性奖励。这其实是从文化部监管年代就一以贯之的“促进理性消费”的要求，但最大的变化是此前的监管要求仅针对未成年人，但本次草案则将该规定扩大到网络游戏运营的全过程，即包括了成年人。但由于面向已经拥有完全民事行为能力的成年人依旧通过监管限制其网络游戏的消费行为，既不利于网络游戏行业的经济利益，也不利于公民理性对待自己的正常民事行为。

2、禁止“强制对战”

虽然草案中的“禁止强制对战”在草案公布后产生了较大争议，但其实2019年之前《网络游戏管理暂行办法》同样对此进行了规定。即使在当时，如何理解“强制对战”都是尚未明确的事项，因为如果将“强制对战”进行广泛理解，那么甚至早期的射击游戏（例如魂斗罗）都可能被涵盖在该范围之内，这显然是不利于游戏行业发展的。因此草案需要在之后进一步明确“强制对战”的具体含义。

3、限制“随机抽取”

2019年之前，文化部的相关规定中同样存在针对“随机抽取”的规定：网络游戏运营企业应当及时在该游戏的官方网站或者随机抽取页面公示可能抽取或者合成的所有虚拟道具和增值服务的名称、性能、内容、数量及抽取或者合成概率。《游戏管理办法》草案依旧保持与之前相同的监管思路。但之前的规定仅要求对虚拟道具和增值服务的具体内容进行公示，本次草案进一步限制，“应对抽取次数、概率作出合理设置，不得诱导网络游戏用户过度消费”，这就涉及如何正确理解“合理的抽取次数与概率”，需要草案之后修改时进一步回应与明确。

4、出海网络游戏的内容禁止性规定

伴随着越来越多的游戏企业出海，《游戏管理办法》草案进一步要求出海游戏同样需要遵守网络游戏内容禁止性规定。但针对海外游戏中国监管部门如何落实监管将成为重大挑战。

三、基于相关法律法规修改调整的条款

1、未成年人保护

2019年文化部的相关规定失效后，《未成年人保护法》（2020年修订）以及《未成年人网络保护条例》（2024年1月1日生效）出台，均加强了中国对未成年人，特别是未成年人在网络上的权益保护，本次《游戏管理办法》草案中对未成年人的规定的增加均是基于相关法律法规的修改进行的，并未超出相关法律法规的修改范围。

2、个人信息保护

2021年《个人信息保护法》出台，《游戏管理办法》草案中基于《个人信息保护法》增加了相应的个人信息保护的相关条款。

【《游戏管理办法》草案与在先法律规定对比】

（对比表中的红色部分为修订部分，加粗部分为相同部分。）