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k8凯发天生赢家·一触即发不动产 | 我国建设工程争议评审制度的现状和展望

2024.07.30 | 作者：项平 | 来源：不动产部

建设工程争议评审，是指根据当事人约定，在建设工程合同（包括但不限于勘察合同、设计合同、施工合同、监理合同、项目管理合同等）履行中发生纠纷时，当事人将争议提交专家评审组对争议出具评审意见的争议解决方式。[1]建设工程争议评审是当今国际建设工程领域解决纠纷的一种有效方式。本世纪初，我国在学习国际建设工程领域先进管理经验的同时，也引进了作为纠纷解决方式的争议评审，并在仲裁活动中不断发展。本文拟对我国建设工程争议评审制度的现状和发展进行梳理和展望。

一、争议评审制度的起源与发展

争议评审制度源自美国。20世纪60年代，华盛顿的边界大坝工程在建设中成立了“共同咨询委员会”，通过设立该委员会使一些建设工程在发生争议时能够得以迅速解决。这种能够快速有效解决争议的做法很快在建设工程争议解决中赢得好评并受到尊崇。

20世纪70年代，科罗拉多州高速公路管理局在建设艾森豪威尔隧道时也要求工程双方当事人成立一个委员会在发生合同争议时给当事人作出无约束力的建议。[2]在之后的更多实践中，争议评审展现了简洁、快捷、方便、专业化、成本低等优势，并逐步推广到世界范围的工程建设领域。

从1995年1月开始，世界银行作出了强制规定，要求世界银行的贷款项目中必须采用争议评审方式。国际咨询工程师协会（FIDIC）也在同一年以橘皮书（设计——建造与交钥匙工程合同条件）的形式，明确了争议评审的概念，并将争议评审机制在其他类型合同条件中逐步引入。国际商会（ICC）在2004年9月1日推出了《争议小组规则》。[3]

我国世界银行贷款项目如小浪底、二滩水电站、万家寨水利工程等大型工程亦采用了争议评审方式，效果良好。2007年11月1日，国家发改委、建设部、信息产业部等九个部门联合制定并颁布了《中华人民共和国标准施工招标文件》，该招标文件的“通用合同条款”的争议解决条款中引入了争议评审机制，尝试在国家投资建设工程项目中通过争议评审方式解决争议。

为促进争议评审方式在建设工程领域的应用推广，及时化解纠纷，保障工程建设顺利进行，北京仲裁委员会参照标准合同、国际商会的《争议小组规则》以及FIDIC合同条件的相关规定，制定了《北京仲裁委员会建设工程争议评审规则》。[4]中国国际经济贸易仲裁委员会于2010年发布了《建设工程争议评审规则（试行）》，并于2014年修订。

住建部2013年颁布的《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）首次在施工合同示范文本中引入了争议评审，其通用合同条款第20.3款作了较为具体的约定。2017年更新的施工合同示范文本与《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）通用合同条款(条件)中同样对争议评审作了约定。

二、建设工程争议评审的流程[5]

《2017版施工合同范本》通用合同条款第20.3款对“争议评审”作了具体约定，北京仲裁委员会和中国国际经济贸易仲裁委员会发布的建设工程争议评审规则对于争议评审的具体流程和规则作了更为详细具体的规定。

（一）争议评审小组的确定

当事人应当自工程开工之日[6]起28日内或者争议发生后一方当事人收到对方发出的要求评审解决争议的通知之日起14日内各自选定一名评审专家。当事人逾期未能选定评审专家的，评审机构可以根据一方或者各方当事人的请求指定。当事人另有约定的除外。第三名评审专家由上述两名评审专家向当事人提名，由当事人共同确定。如果上述两名评审专家自被选定之日起5日内未向当事人提名第三名评审专家或者当事人自收到提名名单后5日内未共同确定第三名评审专家，则评审机构根据一方或者各方当事人的请求指定。第三名评审专家为评审组的首席评审专家。

（二）争议评审的过程

1.提交评审申请报告。当事人申请评审组解决争议时，应当向评审组提交评审申请报告，并转交其他当事人和监理。评审申请报告包括但不限于下列内容：（1）争议的事实及相关情况；（2）提交评审组作出决定的争议事项；（3）申请方对争议处理的建议和意见等。申请报告应当附有与争议相关的必要文件、图纸以及其他证明材料。

2.对方当事人提交答辩报告。对方当事人应当自收到评审申请报告之日起28日内，提交答辩报告，陈述对争议的处理意见并附证明材料。上述材料应当转交提出申请的当事人和监理。不提交答辩报告，不影响评审程序的进行。

3.评审组调查。评审组应当自对方当事人答辩期满后14日内，召开调查会，并通知当事人到场。当事人可以委托代理人参加调查会。申请评审的当事人无正当理由不到场的，评审组可以决定终结本次评审活动；另一方当事人无正当理由不到场的，评审组有权决定继续召开调查会。评审专家均应参加调查会。除非各方当事人同意，评审组不得在任何一名评审专家缺席的情况下召开调查会。评审组可以在充分考虑案情、当事人意愿以及快速解决争议需要的情况下，采取其认为适当的程序和方式进行调查，包括但不限于：（1）询问当事人；（2）要求当事人补充提交材料和书面意见；（3）进行现场勘查；（4）采取其他措施保证正常履行评审组的职责。

（三）评审意见的作出

评审组应当在调查会结束后14日内作出书面评审意见，并说明理由。当事人对评审意见作出的期限另有约定的从其约定。由三名评审专家组成评审组的，评审意见应当按照多数评审专家的意见作出；不能形成多数意见时，应当按照首席评审专家的意见作出。评审意见由评审专家签名。持不同意见的评审专家，可以不签名，但应当出具单独的个人意见，随评审意见送达当事人，但该意见不构成评审意见的一部分。不签名的评审专家不出具个人意见的，不影响评审意见的作出。

（四）当事人对评审意见的异议

当事人对评审意见有异议的，应当自收到评审意见之日起14日内向评审组或者对方当事人书面提出。当事人在上述期限内提出异议的，评审意见不具约束力；未提出异议的，则评审意见在上述期限届满之日起对各方当事人有约束力。当事人应当按照评审意见执行。如当事人约定评审意见自作出或者当事人收到之日起即对当事人有约束力，即使当事人在收到评审意见之日起14日内提出了书面异议，仍应按照评审意见执行。在当事人将该争议提交仲裁庭或者法院对该项争议作出不同的裁决或者判决前，评审意见仍对当事人有约束力。评审意见对当事人不具约束力，当事人可就相关争议直接交付仲裁或诉讼。

三、争议评审意见的效力

对于争议评审专家作出的评审意见或评审决定，如果双方当事人签字确认的，应当认为合同当事人订立了新的协议，自然对双方具有约束力。如当事人提出异议，不接受评审意见的，则评审意见对当事人不产生约束力，当事人可以采用其他争议解决方式解决争议。但如当事人既未签字确认，也未提出异议，如何认定争议评审意见的效力，存在不同意见。

（一）未提出异议视为认可

《北京仲裁委员会建设工程争议评审规则》第21条第1款与中国国际经济贸易仲裁委员会《建设工程争议评审规则》第37条第1款均规定：“当事人对评审意见有异议的，应当自收到评审意见之日起14日内向评审组或者对方当事人书面提出。当事人在上述期限内提出异议的，评审意见即不具约束力；未提出异议的，则评审意见在上述期限届满之日起对各方当事人有约束力。”可见两个仲裁机构的争议评审规则均采用了沉默视为认可的规则，当事人在14日内未提出异议的，评审意见即对当事人产生约束力。

（二）签字确认后产生约束力

但《2017版施工合同范本》通用合同条款第20.3.3项约定：“争议评审小组作出的书面决定经合同当事人签字确认后，对双方具有约束力，双方应遵照执行。任何一方当事人不接受争议评审小组决定或不履行争议评审小组决定的，双方可选择采用其他争议解决方式。”可见示范文本未采用沉默视为认可的规则，而是明确只有当事人签字确认后，争议评审决定才对双方具有约束力。当事人不接受或不履行评审决定的，对当事人不产生约束力。当事人未提出异议的，也未明确接受或履行评审决定的，也应当认为评审决定未产生约束力。

（三）未提出异议视为认可的前提

虽然我国在建设工程争议解决领域引入了争议评审制度，但从法律性质上看，争议评审是当事人自治的产物，仍然属于调解的范畴，只有当事人表达出受其约束的意思表示，争议评审决定才能对当事人产生效力。

《民法典》第140条第2款规定：“沉默只有在法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，才可以视为意思表示。”因此，如果当事人在合同中明确了争议评审决定作出后提出异议的期限，并约定期限内未提出异议的视为同意争议评审决定的，在当事人未在约定期限内提出异议时，其应受争议评审决定约束。或者当事人在选定评审机构时，同意适用该评审机构的争议评审规则进行评审，而该评审规则中规定了“未在期限内提出异议视为认可”的规则的，也应当认为当事人通过同意该评审规则而就该问题达成了约定，进而可以适用沉默视为认可规则。

四、争议评审制度的展望

建设工程争议评审制度，源于美国，发展于FIDIC，均属英美法系，采判例法，只要所争议的问题已有判例，则此判例即可作为争议解决的依据，因而只要评审专家所作出的评审决定能够“遵从先例”，则多数情况下当事人均会予以接受，因为即使进行仲裁或诉讼，裁判者仍然是“遵从先例”。

但我国属于成文法国家，而且目前法律制度并不十分完善，尤其在建设工程法律领域，政策性规定、司法指导文件繁多，同案不同判的情况较为普遍。因而对于评审专家所作出的评审决定，可能在司法案例中能够找到不同的观点，这就给评审不利的当事人以极大的希望，只要拒绝接受评审决定，通过诉讼或仲裁解决争议，就存在“反败为胜”的可能性。

另一方面，建设工程具有较高的专业性，这就要求评审专家不但要具备优秀的法律素养，还应具备较高的工程知识，但由于我国相关领域发展较晚，目前这样的人选较少。再加上我国的人情关系传统的影响，当事人对于个人所作出的评审决定在本能上即持怀疑的态度。

正因为此，虽然建设工程争议评审制度已引入我国多年，但一直未有较大发展。但争议评审制度作为一种高度自治的争议解决方式，随着我国整个建筑市场和法律制度的发展完善，将会建设工程争议解决中发生越来越大的作用。

[1]参见北京仲裁委员会2009年3月1日起施行的《建设工程争议评审规则》第2条的规定。

[2]李韶华：《争议评审制度探析》，载《长江论坛》2018年第6期。

[3] 参见刘云飞：《建设工程争议评审的发展及其在仲裁中的运用》，载《贵州警官职业学院学报》2012年第3期。

[4] 王红松：《<北京仲裁委员会建设工程争议评审规则>起草说明》，载《北京仲裁》第68辑。

[5] 本节主要参考2009年发布的《北京仲裁委员会建设工程争议评审规则》。

[6] 《2017版施工合同范本》通用合同条款第20.3.1项约定的是“合同签订后”，该项约定：“合同当事人可以共同选择一名或三名争议评审员，组成争议评审小组。除专用合同条款另有约定外，合同当事人应当自合同签订后28天内，或者争议发生后14天内，选定争议评审员。选择一名争议评审员的，由合同当事人共同确定；选择三名争议评审员的，各自选定一名，第三名成员为首席争议评审员，由合同当事人共同确定或由合同当事人委托已选定的争议评审员共同确定，或由专用合同条款约定的评审机构指定第三名首席争议评审员。”

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