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我国的养老保险按照参保对象可以分为两大类别，即城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险。城镇职工基本养老保险是由用人单位和个人共同缴纳，具有强制性；城乡居民基本养老保险是由个人缴费、集体补助以及政府补贴共同组成，个人可自愿选择是否参保，及参保的缴费档次，政府予以匹配补贴，多缴多得。实践中，同时或者先后缴纳城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险的现象不在少数，这就极易引发劳动关系认定和养老保险损失赔偿等纠纷，本文拟通过梳理相关司法实践案例，总结其中裁审观点，以期为企业的实务操作提供一些思路。

 

 

一、城乡居民养老保险法律制度的历史沿革

 

2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，已于2015年11月27日失效），决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（“新农保”）试点。新农保制度的参保范围包括年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，它是由个人缴费、集体补助、政府补贴共同筹集资金的养老保险。在年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。

2011年6月7日，国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号，已于2015年11月27日失效），决定从2011年起开展城镇居民社会养老保险（“城居保”）。城居保制度的参保范围包括年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，它是由个人缴费、政府补贴共同筹集资金的养老保险。参保人年满60周岁，可以按月领取养老金。

2011年7月1日，我国第一部社会保险基本法《中华人民共和国社会保险法》（主席令第三十五号）颁布施行，它正式规定了新农保和城居保合并统一发展的方向，显示出以农村包围城市、整合中国碎片化养老保险制度的前景。据此，2012年，新农保和城居保制度基本实现全覆盖。

2014年2月21日，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（“城乡居民养老保险”）制度，并统一了缴费档次、补贴的标准以及具体的基础养老金、个人养老金等内容。城乡居民养老保险的参保范围包括年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，是由个人缴费、集体补助、政府补贴共同筹集资金的养老保险。参保人年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。

2014年2月24日，人力资源社会保障部和财政部共同出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号），明确规定城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险关系间可相互转换、参保者的保费缴费时长、领取待遇计算方式等内容。在一定程度上打破了我国城乡分割的现实困境，迈出了社会保障统筹城乡发展的一大步。

 

 

二、达到法定退休年龄并领取城乡居民养老保险待遇后，是否成立劳动关系

 

依据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第32条之规定：“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”据此，对于劳动者达到法定退休年龄后仍工作的，双方之间是否存在劳动关系的问题，关键在于劳动者达到退休年龄后是否享受基本养老保险待遇或领取退休金，如是，则与用工单位发生用工争议的，按劳务关系处理。但享受城乡居民养老保险待遇是否属于前述的“享受养老保险待遇或领取退休金”，实践中存在争议。

 

（一）认为享受了城乡居民养老保险待遇不属于“享受养老保险待遇或领取退休金”，双方成立劳动关系

此观点从城乡居民养老保险的缴费方式、基金筹集方式、每月领取的基础养老金性质等出发，认为“养老保险待遇”仅指依劳动关系而产生的受劳动法律法规规范的城镇职工基本养老保险，而不含城乡居民养老保险。其论点包括：

其一，城乡居民养老保险是国家的一项惠民性福利性政策，系政策性规定，不受劳动法律法规约束。该政策规定费用由个人、集体、政府共同分担，具有自愿性，区别于法律性规定的强制性，也不以是否参加劳动或者建立某种人身依附关系为前提，且所享受的待遇仅为补贴性质，金额较低。

其二，城镇职工基本养老保险系企业与职工基于劳动关系根据法律规定依法缴纳养老保险产生的待遇，是劳动关系的产物，受到法律的规范和约束。城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险无论是在性质、产生来源、还是待遇高低均截然不同，上述司法解释是规范劳动关系的法律性规定，与国家政策是两个范畴的概念。

综上，劳动者享受城乡居民养老保险不能成为阻却与用人单位之间存在劳动关系的理由。因此，已经领取城乡居民社会养老保险，但未享受城镇职工养老保险或领取退休金的人员，与用人单位发生的用工争议，应按劳动关系处理。

具体可参照(2020)冀02民终749号案，法院认为，用人单位与其招用的尚未享受养老保险待遇、尚未领取退休金的人员发生用工争议，人民法院仍应按照劳动关系处理。因此，超过法定退休年龄的人依然能够与用人单位成立劳动关系。另外，这里的“养老保险待遇”，指的是职工基本养老保险待遇，不包括城乡居民养老保险待遇。城乡居民养老保险待遇虽然作为养老保险的一种规定在了《中华人民共和国社会保险法》第二章里面，但是，它不是劳动法意义上的养老保险，故不能作为劳动者与用人单位是否构成劳动关系的条件。王某死亡时虽然超过法定退休年龄，但是其并未享受职工基本养老保险待遇，也未在任何单位领取退休金，原审法院认定上诉人与其存在劳动关系并无不当。

（二）认为享受了城乡居民养老保险待遇属于“享受养老保险待遇或领取退休金”，双方成立劳务关系

经案例检索发现，此观点为目前司法实践的主流观点。该观点从我国统一城乡养老保险制度的基本思路出发，认为我国基本养老保险制度分为城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度两大类，凡享受上述两类基本养老保险的人员均属于司法解释条款规定的“享受养老保险待遇或领取退休金”的人员。其论点包括：

其一，退休以及享受养老保险待遇是国家和社会对达到一定年龄的人员的福利，而不是限制其继续工作的条件。虽然城乡居民养老保险待遇水平比较低，保障能力弱，甚至每月领取的待遇都无法满足参保人基本生活需要，但养老保险待遇的高低并不影响对劳务关系和劳动关系的认定。

其二，城乡居民养老保险是覆盖城乡户籍非从业人员的养老保险制度，城镇职工养老保险是覆盖城乡户籍从业人员的养老保险制度，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险属于并行的养老制度，共同构成了我国社会养老保险体系。根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第3条和第8条的规定，在参保人达到法定退休年龄后，城镇职工养老保险与城乡居民养老保险可“互转”，但不能同时领取职工养老保险和城乡居民养老保险两份待遇，参保人员只能领取一份基本养老保险待遇。由此可以看出，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险都属于基本养老保险待遇。

其三，考虑到司法解释将概念表述为“养老保险待遇”，而非为“城镇职工养老保险待遇”，故对该条文的理解与适用不宜做缩小化解释，即：不宜将“养老保险待遇”缩小解释为“城镇职工养老保险待遇”，而应包含城乡居民养老保险待遇。

综上，享受城乡居民养老保险待遇应属于“享受养老保险待遇或领取退休金”，劳动者达到退休年龄并开始领取城乡居民养老保险金，自其开始享受养老保险待遇开始，其与用工单位之间的用工争议应当按劳务关系进行处理。

具体可参考(2019)陕06民终2512号案，法院认为，城乡居民基本养老保险制度是我国基本养老保险制度的重要组成部分，它实现了基本养老保险制度的全覆盖和所有公民的老有所养，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求。据此可知，上诉人在被上诉人处工作已达法定退休年龄，且上诉人已经依法享受养老保险待遇，故原审法院认定上诉人与被上诉人之间形成劳务关系于法有据。

 

 

三、劳动者自行缴纳城乡居民基本养老保险后，用人单位应否缴纳城镇职工基本养老保险

 

依据《社会保险法》第10条之规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”及第86条之规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”据此，通说认为，缴纳城镇职工基本养老保险是用人单位的强制性义务，并不因劳动者自行缴纳城乡居民基本养老保险而免除该法定义务。

具体而言，根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的相关规定，参保人员可以办理城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度衔接手续；以及，参保人员在同一年度内同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的，按规定予以合并退还。因此，养老保险的唯一性，只是要求同一个人在同一个时间段只能享有一份养老保险，实操中可通过向本地社保机构申请办理社保转移手续，并停止城乡居民养老保险缴纳，进而实现缴纳城镇职工养老保险的目的。

此外，若用人单位和劳动者协商同意放弃缴纳社会保险，鉴于该行为是被法律所禁止的，放弃当属无效。即便用人单位已将社会保险费以补贴或现金形式发放劳动者，仍不能因此免除用人单位为劳动者购买社会保险的法定责任。且劳动者还可以根据《劳动合同法》第38条“用人单位有以下情形的，劳动者可以解除劳动合同：（三）未依法为劳动者缴纳社会保险费的”之规定，第46条之规定主张经济补偿金。

 

 

四、用人单位未办理城镇职工养老保险，应否承担由此造成的损失

 

根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》之规定，假若城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，只能申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，而从目前的实际情况看，城镇职工养老保险待遇明显高于城乡居民养老保险待遇，两者之间的差价就造成了劳动者的损失，在确定无法补缴城镇职工养老保险的情形下，用人单位应否就此承担损失，这在司法实践中存在争议。

（一）劳动者已经实际享受城乡居民养老保险待遇，用人单位无需就此承担损失

现行法律未对两种保险转换后的待遇差距问题作出明确规定，而城乡居民养老保险待遇也可视为属于“享受养老保险待遇或领取退休金”。据此，有裁审观点认为并不存在因用人单位未为劳动者缴纳养老保险费导致经济损失的情形。经梳理发现，法院不予支持损失的原因还可细分为：

 

1.劳动者自愿申请放弃缴纳社会保险，用人单位无需就此承担损失

如在(2023)甘03民终385号案中，法院认为，张某入职某公司后没有按上述规定向本地社保机构申请办理社保转移手续，并停止城乡居民养老保险缴纳，再要求某公司为其缴纳企业职工保险，而是向某公司出具了自愿放弃缴纳社保承诺书，该协议虽不符合法律规定，但张某在离职后主张该协议无效，并要求某公司赔偿为未其缴纳企业职工社会保险导致其无法享受社会保险待遇而造成的损失，有悖诚信，对其请求本院不予支持。

2.劳动者明知用人单位未缴纳社会保险的情况下，没有寻求法律救济，应由其自行承担责任

如在(2022)鲁15民终5343号案中，法院认为，2011年7月1日，付某自行参保城乡居民养老保险。因此，基于常识，付某也应当知晓其已经参保的养老保险险种，并选择了自行参保的险种。本院认为，一审法院认定付某最迟应在2011年知道或者应当知道公司未给其参保职工基本养老保险，是正确的。付某在2011年明知该事实的情况下，没有寻求法律救济，而是自行参保城乡居民养老保险，由此导致的社会保险损失，应由其自行承担。

3.劳动者已领取了城乡居民养老保险待遇，实际损失并未发生

如在(2016)豫17民终452号案中，法院认为，郭某出生于1952年12月27日，于2012年12月达到法定退休年龄，实际于2013年1月开始享受城乡居民养老保险待遇，故并不存在因用人单位未为郭某缴纳养老保险费导致经济损失的情形，郭某的该项上诉理由不能成立。

 

（二）相对于城镇职工养老保险，城乡居民基本养老保险待遇标准很低，用人单位应就此承担损失

根据法律规定，劳动者可以选择享受何种养老保险待遇，城镇职工养老保险明显高于城乡居民养老保险金，据此，另一实践观点认为应由用人单位对该差额部分进行赔偿。只是在核算损失额时，不同法院的裁量标准各有不同，经梳理总结如下：

①有按照工作年限每满一年发给相当于一个月当地上一年度职工月平均工资标准，一次性支付劳动者养老保险待遇损失的[(2016)苏0591民初2125号]；

②也有参照当地社会平均养老金为标准、劳动者在职工作年限、当地人口平均预期寿命，再扣除劳动者已享受的城乡居民社会养老保险待遇，计算得出损失赔偿数额[(2016)陕04民终278号]；

③亦有根据当地平均寿命，参考当地最低工资标准，以适当比例计算后酌情认定的[(2021)川34民终460号]；

④还有依据当地社会保险事业服务中心的测算数额、职工个人缴费比例，人均寿命等因素，综合计算的[(2023)甘民申71号]。

 

 

五、诉请养老保险损失的时效分析

 

养老保险是为解决劳动者退出工作岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，养老保险损失并不属于拖欠劳动报酬的范畴，故主张养老保险损失的时效应根据《劳动争议调解仲裁法》第27条之规定，应在当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算一年。实践中，如何确定“知道或者应当知道其权利被侵害之日”往往成为争议焦点，裁量标准也大相径庭，经梳理总结如下：

①自达到退休年龄后未能领取职工养老保险待遇，或领取的是城乡养老保险待遇之日起算[(2022)吉04民终298号、(2017)川10民终107号]；

②自劳动者自行缴纳城乡居民养老保险之日起算[(2023)鲁15民终1047号]；

③自劳动者自愿放弃缴纳社会保险之日起算[(2023)宁02民终953号]；

④自知道养老保险费可以补缴之日起算[(2021)浙0482民初3711号]；

⑤自双方劳动关系结束之日起算——社会保险费的缴纳存在其特殊性，用人单位欠缴社会保险是一种连续或者继续状态的不作为行为，要从行为终了起计算[(2023)黑0691民初738号]。

 

 

六、结语

 

“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”千百年来一直是我们的共同梦想，也是社会保障体系的重要一项。城乡居民养老保险一体化发展对于打破养老保险制度的多轨并行起着积极作用，但与城乡居民养老保险相关的规定却呈碎片化模式，未能形成完整体系，亦缺乏实操指导性，极易引发劳动纠纷，不利于和谐劳动关系。本文针对常见争议焦点，通过系统梳理总结，希望能给到企业一些操作参考。