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《网络信息内容生态治理规定》要点解读

赵亮 杨柳青

2020年3月1日，由国家互联网信息办公室发布的《网络信息内容生态治理规定》正式施行(下文简称‘规定’），标志着构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局，建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系、建立健全网络综合治理体系、加强和创新互联网内容建设、落实互联网企业信息管理主体责任、全面提高网络治理能力、营造清朗的网络空间工作在中华大地全面铺开。

一，相关时间点提要

①2019年10月28日，党的十九届四中全会决定提出相关概念及立法导向

②2019年12月15日，国家互联网信息办公室正式发布《规定》

③2020年3月1日，《规定》正式施行

二，概念解读

①法律渊源:《规定》性质为部门规章，根据《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规制定。

②网络信息内容生态治理含义:是指政府、企业、社会、网民等主体，以培育和践行社会主义核心价值观为根本，以网络信息内容为主要治理对象，以建立健全网络综合治理体系、营造清朗的网络空间、建设良好的网络生态为目标，开展的弘扬正能量、处置违法和不良信息等相关活动。

③规范的五大主体:网络信息内容生产者，网络信息内容服务平台，网络信息内容服务使用者，网络行业组织，各级网信部门（会同有关主管部门）。

④网络信息内容发布的三大方向指引:鼓励发布弘扬正能量的信息，不得涉及违法信息，防范抵制不良信息。

⑤适用范围:中国境内，即任何主体在中国境内使用任何网络信息服务，均应遵循本《规定》。

⑥主要配套制度建设:各级网信部门会同有关主管部门，建立健全相关工作机制开展相应监督检查工作；网络信息服务平台应建立起全套的涵盖平台各项信息筛查审核及处理机制的生态体系:尤其需要关注的是——平台应配备专业人员、设立专项治理负责人、在平台重点区域鼓励发布《规定》第五条中的正能量信息，防范抵制《规定》第七条罗列的不良信息，不得传播《规定》第六条罗列的违法信息、引入完善人工干预算法推荐技术、建立用户自主选择信息机制、鼓励开发适合未成年人使用的模式、对广告内容严格审核、在平台显著位置设立便捷的投诉举报途径、编制网络信息内容生态治理年度分析报告等；网络群组及论坛社区板块建立者/管理者切实履行其管理责任，等等。

三，要点提示

1. 《规定》规范主体的扩大

由《规定》的文义可知:“生态治理”意味着对整个网络信息内容社会治理模块的“整体生态链”进行调整。规范主体为信息的制作者、传播发布平台、信息使用者（浏览者）、网络信息内容相关行业组织、行使国家治理公共职能的网络信息内容管理者，涵盖政府、企业、社会、网民等全部相关主体。

2.创新型地将“正能量信息发布引导”写入正文

如本文第二条开头所述，《规定》的法源所涉法律法规，长期以来仅仅规定了网络信息传播中禁止发布的信息情形，在该类信息以外的其他信息，实践中大多均属允许发布的信息，甚至一些不良信息由此获得了法外之地，即:法不禁止即可为，一定程度助长了近年来“网络打手”“虚假流量”“标题党”“人肉搜索”“地域黑”等网络怪象，有碍于社会主义精神文明建设。《规定》第五条创新性地将网络信息发布的积极导向予以明确罗列，使得网络信息制作者，传播者，阅读者，管理者均能明确网络信息传播中的国家治理方面的内容导向，在参与网络信息传播中拥有了方向指引。同时对于长期打“擦边球”，但影响力广泛的“不良信息”亦明确处理方式：虽此类信息不属于违法信息，但均应加以防范抵制。

3.产生的直接影响

①对网络信息内容服务平台的影响:在平台的制度建设方面，需要注意的是，在平台的规章制度建设模块:形式上，管理规则、平台公约、用户协议制定后，应进行公开；内容上，一方面，《规定》明文要求平台应当就本平台内容和功能制定生态治理细则，“生态”一词意味着该细则的广泛化与整体化，建议平台制定的细则应至少包括《规定》所提及的全部治理主体和治理内容。而关于治理主体，在平台的管理权限和内容性质框架内，平台自身作为被管理者，在政府和行业组织管理方面，虽无权力亦无可能规范政府及行业组织的行为，但应注重制定与主管机关或行业组织的信息对接与互通机制，包括明确违法内容处置与信息保存及违法内容报告途径，应急处置，谣言处置，黑色产业链信息处置甚至考虑引入网络信息内容生态治理负责人或专业人员与公权力部门对接制度等内容；治理内容方面，要囊括用户注册、账号管理、信息发布审核、跟帖评论审核、版面页面生态管理、实时巡查、应急处置和网络谣言、黑色产业链信息处置等制度。另一方面，平台要着手进行本平台的用户账号信用管理制度，根据用户账号的信用情况提供相应服务，即提供有差别的信息服务。最后，平台应当编制网络信息内容生态治理工作年度报告，年度报告应当包括网络信息内容生态治理工作情况、网络信息内容生态治理负责人履职情况、社会评价情况等内容。

在平台的人员配置方面，应在技术开发和信息管理方面，设立网络信息内容生态治理负责人，配备与业务范围和服务规模相适应的专业人员，加强培训考核，提升从业人员素质。但对于“专业”程度的具体要求及培训考核是否会有主管机关或行业协会参与，目前尚无明文可循，可能有待相关部门出台进一步具体规定或解释，或由行业协会制定具体细则。

在平台的内容展示方面，前文第二条最后部分已经将要点明确罗列，不再赘述。但与以往用户主导型发布信息不同的是，首先，平台需要主动、积极在足以引起用户注意，或浏览量大的重点环节（包括弹窗，精选，热门推荐，榜单，联想词，专门以未成年人为服务对象的网络信息内容专栏、专区和产品等，详见<规定>第十一条）发布、推广正能量信息；其次，平台不得在以上重点环节呈现《规定》第七条罗列的不良信息，不得在平台任何环节呈现《规定》第六条罗列的违法信息；最后，平台应加强本平台发布的广告巡查，对发布违法广告的，依法予以处理，且平台应注意广泛发挥群众监督机制，应当在页面显著位置设置便捷的投诉举报入口，公布投诉举报方式，及时受理处置公众投诉举报并反馈处理结果。

在平台的技术开发或使用方面，平台采用个性化算法推荐技术推送信息的，应当设置符合《规定》第十条、第十一条规定要求的推荐模型，建立健全人工干预和用户自主选择机制。这意味着平台不得以技术中立为借口，完全放任技术性筛查、引流、推荐信息。这一规定使以往的 算法推荐→用户 的平台信息传播流程，变为算法推荐→人工筛选→用户。标题党、地域黑、三俗信息、不实信息、虚假信息、人肉搜索、流量造假、恶意炒作等内容，均应在人工筛选过程中剔除。与此同时，建立用户自主选择机制意味着平台要避免用户陷入信息茧房（用户长期在个人定制信息阅读中，容易沉浸于自我安慰和满足，个人生活呈现固定化，程序化，失去与不同类型信息与声音的交集，甚至会加剧网络群体各自分离，人心涣散，将偏见当真理，拒绝听到其他声音，最终走向极端化，如近日发生的某肖姓艺人事件，即是信息茧房触发的极端效应）和回声室效应（处于定制化的网络空间里，个人听到的都是本群体或类似群体的共鸣，可能会把某些小群体的共识误认为是主流，从而扭曲都社会共同认知的探索与认识）的漩涡，将人工干预之后的算法技术推荐的信息全面展现给用户，在国家安全和国家治理的意识形态方面，更有利于促进用户产生共同信仰、共同理想和普世性的共识。在此要求下，平台是否需要弱化或者摒弃个性化信息定制服务，有待日后具体的网络治理相关的实践佐证。最后需要注意的是，《规定》明文鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式，提供适合未成年人使用的网络产品和服务，便利未成年人获取有益身心健康的信息。

②对用户（个人及相关自媒体个人、法人）的影响:

在三类信息的筛选层面，基本与前文所述对平台的要求一致，但用户往往位于信息传播的终端，是信息的最终接收者，所以用户面对不良信息时，防范抵制即可。需要提醒的是，当用户阅读信息后，选择对信息加以传播（转发，甚至转述改编，自我加工）时，此时阅读者即变为信息的生产者和传播者，同样需以《规定》对信息生产者和传播者的要求约束自身行为。

QQ群、微信群、公众号、营销号、版主等其他网络群组、论坛社区版块建立者和管理者应当履行群组、版块管理责任，依据法律法规、用户协议和平台公约等，规范群组、版块内信息发布等行为。

③对部分行业的影响：任何主体不得通过发布、删除信息以及其他干预信息呈现的手段侵害他人合法权益或者谋取非法利益。在此之下，恶意引流、恶意购买热搜、黑公关、人肉搜索等均成为《规定》予以明确否定的行为。近年来，部分影视传媒或其他新媒体行业在此方面状况百出，应务必对此予以重视。

其次，任何主体不得利用深度学习、虚拟现实等新技术新应用从事法律、行政法规禁止的活动。（<规定>出台后，目前火热的人脸识别技术的数据存储、有限使用等问题均会成为涵待明确规范的问题，建议人脸识别技术开发和使用单位密切关注相关动态）

再次，不得通过人工方式或者技术手段实施流量造假、流量劫持以及虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号等行为，破坏网络生态秩序。影视传媒公司及超过合理必要实质接管用户账户的互联网金融等交易平台，相比较于其他行业更容易触碰到流量造假、恶意刷取点击量、账户挟持等禁区，存在此情况的主体应及时自查自改，避免为单位的正常、稳定经营活动埋下隐患。

最后，任何主体不得利用党旗、党徽、国旗、国徽、国歌等代表党和国家形象的标识及内容，或者借国家重大活动、重大纪念日和国家机关及其工作人员名义等，违法违规开展网络商业营销活动。但合理限度及法律允许的框架内，对以上象征性符号予以公益性、教学、科研等正当途径和目的使用的，《规定》显然予以准允，且体现正能量的非盈利性活动，直接转变为《规定》明文提倡的正能量信息。（但提醒注意的是，实践中，个别地产行业，在某些奠基、剪彩、开盘等营销活动中，名义对外以领导视察或领导讲话进行宣传，实质为不正常、不正当竞争性下的商业营销活动的，此时建议主办方应及时考虑活动的合法、合规化，在法律框架内把握合法边界，及时规范自身行为）。

4. 法律责任

违反《规定》相关条款规定义务的，可能承担包括但不限于警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号、约谈、警告、责令改正、限制从事网络信息服务、网上行为限制、行业禁入、及相关应承担的民事、甚至刑事责任（详见<规定>第七章内容）。

附:1.相关法条

①《网络信息内容生态治理规定》原文网址http://www.cac.gov.cn/2019-12/20/c_1578375159509309.htm

②相关司法解释http://www.cac.gov.cn/（见版面中 政策法规 一栏）

2.相关案例引申阅读（2020年3月1日<决定>施行前）

俞彬华、广州华多网络科技有限公司网络侵权责任纠纷案http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=5677a2a1d59c4bc49503ab6f00c8dc78

王湘宁与陈鹏等名誉权纠纷案

http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=7078b6074e4c42deb42faae00124e2d0

农启彬、陈永钦（越南电信）诈骗案

http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=8c10e03fa6dd42e1a8c6a82a00a3b405